片区开发是引领城市发展升级的重要模式

2020年7月，中共中央政治局召开会议明确要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。可以预见，今后五到十年，都市圈和城市群加快发展将是中国经济增长的新风口，产业下沉、消费下沉、一体化发展、新基建等必将带动新的投资和消费，从而为新一轮的片区综合开发注入新的动力。

中国城市面临重新洗牌

在中国城市国际化加速的同时，国内都市圈和城市群加快发展，各个城市的关联、功能和影响力也在悄然改变：新工业革命改变城市发展动力和路径，中国科创地图正在形成，从“产品输出-资金输出-知识和文化输出”逐步演进，城市之间的竞争取决于产业续航力和科技创新力；新型城市群加速城市群多极化和一体化，开启新一轮城市站位争夺战；新枢纽经济汇聚人流、物流、信息流，开创枢纽城市发展模式。

片区开发引领城市发展升级

今天，在新经济浪潮、交通枢纽化和城市群一体化的推动下，城市群、都市圈的功能结构和节点不断演进，城市的边界将会被打破，网络化的功能节点（主题片区）将逐步凸显。因此，在中国城市重新洗牌过程中，片区开发仍将是引领城市发展升级的主要抓手。

1、开发机会：城市群中的特定区域和中小城市发展机会。随着城市群发展，产业扩散、转移和下沉后会形成新的主题功能片区。这其中主要有两大类开发机会：一个是产镇融合的机会，一个是产城融合的机会。

产镇融合机会。在新型城市群发展背景下，中小城市和乡镇发展潜力巨大，主要表现为产业新市镇、特色小镇、田园综合体等形态。对于发达地区的乡镇，未来需注入更多城市功能；对于一些欠发达地区的人口密集型地区，以县城为核心的区域，随着打工人口返乡创业将带来更多发展机会，仍是未来发展重点。

产城融合机会。未来至少有三类空间是城市群内最值得关注的区域：一是交通枢纽地区，即“TOD”发展模式成为城市最核心的增长动力；二是生态型地区，风景资源不仅是中心城市的后花园，更是未来创新经济发展的集聚区；三是跨界型地区，长三角一体化战略第一个重要动作就是打造长三角一体化发展示范区，重点就落在青浦、嘉善、吴江等三省交界处。

2、开发模式：简化的PPP模式和ABO模式。近年来，越来越多的地产商向城市运营商、产业运营商转型，成为片区开发的重要参与者。从开发主体看，主要有政府主导开发模式、企业主导开发模式、政企合作开发模式三种。

随着“财金10号”政策文件等的出台，企业参与PPP项目阻碍重重。目前大部分政企合作的片区开发项目并不走严格的PPP流程，项目主体在土地一级开发方面涉足的工作较少，主要以二三级联动开发为主。目前还出现了类似于PPP模式的ABO模式，主要参与主体为央企国企。ABO模式是指授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate），就是地方政府通过授权相关企业作为项目业主单位，提供全产业链整体服务。

3、发展模式：遵循产城融合发展的产业新城和特色小镇。如何促进人、城、产的联动发展，是推动片区开发的核心关键。近年来，在地方政府和市场化企业的双重推动下，产业新城、特色小镇模式成为引领片区综合开发的主流模式。产城融合发展有利于形成综合收益模式，在新形势下，政府平台公司不仅要开发土地，还要开发配套服务设施、旅游项目、产业项目，进行地产开发的同时，也要进行产业投资和运营服务。

4、开发类型：新区开发、城市更新、新市镇建设。从片区开发类型来看，主要包括新区开发、城市更新、新市镇建设三类。新区开发包括城市新区、旅游度假区、产业园区，主要在城市建成区外围进行集中成片开发建设，以疏解人口、调整结构、完善功能和改善环境。城市更新是指局部地、有步骤地改造城市建成区的物质生活环境，以便从根本上改善其生产、生活和生态环境，提高土地利用价值，优化城市功能。新市镇以中小城镇为依托，通过发展生产和增加收入，发展社会事业和城市功能体系的建设，实现农民职业非农化、生活方式城市化。

片区开发的规划思路

行成于思，对于片区开发项目，首要要解决顶层设计，即围绕片区开发的战略问题，组织科学的战略规划研究。战略规划研究工作要跳出项目看项目，从大势上把握城市群和城市发展趋势，提炼片区特色与个性，提出具有前瞻性和创新性的战略定位、产业体系和空间布局，形成具有实操性和落地性的发展路径。

1、开发目标：明确片区可以扮演的角色。片区开发首先要明确“为什么做”的问题，即找准片区开发的发展目标和方向。以城市新区为例，其主要着眼点在于城市人口功能疏解，还是推动城市发展转型，亦或提升城市竞争力、实现城市可持续发展，应该做到心中有数。在充分理解发展需求的情况下，要积极依托国家战略机遇，借助城市群一体化机遇，理解所在大区域的发展格局、竞合态势，进而明确项目片区可以扮演的角色，确立片区对所在区县、城市、城市群乃至国家战略的价值。对于政企合作开发项目，既要考虑政府发展需求，又要考虑企业开发目标。

2、发展定位：提炼片区的特色与个性。明确了“为什么做”之后，就要研究“是什么”的问题，即明确项目发展定位。项目定位研究工作的核心是在开发目标指引下提炼片区特色与个性，形成项目功能定位、形象定位及发展愿景，包括项目整体定位（功能定位）及诠释、项目形象定位及诠释、项目发展愿景展望。项目定位研究的逻辑，主要基于区位优势、产业特色、片区功能、标杆案例，或者是这四个角度的综合。

3、功能构建：形成亮点突出的功能产业体系。在明确“是什么”之后，就要研究“做什么”的问题，明确项目的功能体系和功能构建。基于产业、基于人口、基于空间进行片区开发的功能设计，沿着功能-产业-项目的演绎逻辑，提出项目产业功能、特色功能与服务配套建议，让产业规划与项目策划形成衔接，最终形成亮点突出的项目功能产业体系。同时，规划建设创新、金融、人才等多方面的服务平台。

4、空间布局：实现对功能产业体系的落地规划。空间布局是对功能构建的落地规划。现代产业体系的复杂性，使得不同性质的产业发展和产业集群模式所要求的空间结构、空间尺度、路网结构、市政设施等的差别很大。不同的功能组合和空间模式，对特定产业集群的发展和产业空间使用的效率影响很大。赋予不同地块更为明确的功能内涵，勾画一个个的主题片区或专业园区。提出片区功能分区与重点项目布局建议、空间概念规划方案、项目空间亮点建议、景观空间特色建议以及重要公共空间节点打造建议。

5、实施路径：利用好政策驱动、资本驱动、产业驱动三级驱动力。在明确项目片区愿景定位的基础上，设计项目片区整体开发思路，形成明晰的开发路径与分期开发建议。片区开发项目一般具有涉及范围广、建设内容多、投资体量大等特点，很难进行全面大规模的项目实施，结合项目实施的具体情况，采用滚动开发的时序实施较为合理可行。开发实施过程中，要充分利用好政策驱动、资本驱动、产业驱动三级驱动力。争取政府政策和资源支持，降低片区开发运营和产业培育的成本。以产业投资基金等多种资本形式投资形成园区产业集聚。搭建产业平台，促进产业集聚发展，通过政策驱动-资本驱动-产业驱动推动片区走上良性发展轨道。